深度：揭秘拜登经济团队的中国政策

近期，拜登陆续宣布内阁的经济团队成员。主要有四大特色：专业的领域经历；比特朗普内阁较少“华尔街旋转门”；女性和少数族群出头；显示出重视种族平等、环保和可持续发展议题。但是，他们对中国贸易是否有一致的看法？

拜登的大部分内阁成员需要参议院通过，但佐治亚州复选后，民主党与共和党在参议院平数，未来将以副总统打破平局，预期通过提名相对容易。虽然在筛选过程中，估计团队成员的理念与拜登竞选纲领将大抵一致，但我认为，这个团队需要磨合和头脑风暴后，才会开始祭出对应“中国挑战”的策略。

我们目前只能从成员之前的一些著作和公开评论，来初步评估他们思路的大致方向。唯一可以确定的是，这个团队会以务实的态度来分析和评估中美之间的关系。“中国挑战”应该会取代“中国威胁”，成为拜登政府对华政策的关键词，“脱钩”的概念将淡出。

拜登的经济团队具有“活跃的思考力”，不会像特朗普团队那样缺乏连贯性和倾向于意识形态主导。一旦他们决定对中国的策略，将会有系统性的执行。

 

团队速写

财政部长提名人珍妮特•耶伦可谓众望所归，曾任前联邦储备委员会主席（2014-2018年），目前是布鲁金斯学会高级研究员，也是加州大学伯克利分校哈斯商学院的名誉教授。她之前历任美联储副主席（2010-2014年），美联储理事会成员（1994-1997年；2010-2018年），克林顿任内的白宫经济顾问委员会主席（1997-1999年），旧金山联邦储备银行长（2004-2010年）。她的学术经历，以及在美国财政系统的丰富历练，都显示她在学理与实践上有实战经验。

耶伦在接受拜登提名时的致辞中表示：“政治因素在我们的决策中不起作用，作为一个国家，美国现在面临巨大的挑战，必须恢复美国的梦想，使每个人都可以发挥自己的潜力，并为自己的孩子们实现更大的梦想。”

拜登选择中文流利的戴琪作为贸易代表，她也是美国的第一位华裔贸易代表，这自然反映中国将持续为美国贸易议题的重中之重。更重要的是，她同时受到国会内温和派与进步派的支持，预期大概率会通过参议院的批准。华尔街观察家认为，拜登提名戴琪意味着美国政府将通过与盟国密切合作，来回应日益增长的中国经济竞争压力，并处理未决的贸易议题。

戴琪目前是众议院筹款委员会民主党首席贸易顾问。在华府多家律师事务所工作后，2007年加入美国贸易代表办公室，首先于2007年至2011年担任副总法律顾问，然后担任中国贸易执法总顾问，负责处理美国与中国的世界贸易组织诉讼争端。2014年进入众议院筹款委员会，担任委员会主席与民主党议员的顾问，2017年出任首席顾问。

戴琪在康涅狄格州出生，华盛顿长大，毕业于耶鲁大学本科和哈佛大学法学院。1996-1998年，她以耶鲁大学中国学者的身份在广州生活和工作，并在中山大学教授英语。

拜登提名领导美国国家经济委员会的是赖恩•迪斯，目前是贝莱德投资公司的董事总经理，负责主导贝莱德的“可持续”投资策略。这表明气候政策将是拜登的头等考虑，他可能会寻求基于市场的解决方案。但推动“绿色新政”的自由派民主党人表示失望，因为他们要求政府在能源和运输领域进行广泛干预，而基于市场的解决方案意味着较为温和的手段。由于国家经济委员会主任不需要参议院批准，迪斯上任将毫无悬念。

迪斯在奥巴马执政期间曾在白宫担任多个高级职务。在为奥巴马的2008年竞选活动工作之后，他加入了奥巴马的国民经济委员会，最终升任副主任。后来他担任白宫管理与预算局副局长，又被提升为总统的气候变化和能源问题高级顾问。他在谈判2015年《巴黎协定》时发挥了核心作用。

迪斯在2020年1月接受《雅虎财经》采访时表示：“气候变化议题将推动资本的重新分配。”他的意思是，通过在其他投资者之前发现可能的风险，以及找到越来越有助于解决问题的技术和其他方案，可持续投资可以成为一种为客户赚钱的方式。

商务部长提名人吉娜•雷蒙多在2014年成为罗德岛州第一位女性州长，兼具金融和政府经历，被视为温和的民主党新秀。在罗德岛州州长任内，雷蒙多通过减税和减少法规来支持企业的发展，这个立场造成她与工会的冲突，但在修改州内退休金制度时与工会取得妥协。

戴着哈佛学士、耶鲁法学博士和牛津社会学博士光环的雷蒙多，曾经是贝恩资本支持的投资公司Village
Ventures的创始雇员，后来创立风险投资公司Point Judith
Capital。雷蒙多的背景可能预示她基本上对企业相对温和，试图在企业和劳工利益之间取得平衡。

雷蒙多没有公开对中国议题表态。据报道，她的父亲原本在罗德岛州普罗维登斯的布洛瓦公司的表厂工作，直到布洛瓦把生产线移往中国，关闭普罗维登斯的工厂。她父亲在56岁时失业。

 

WTO和多边体系

2018年6月耶伦在《瑞信沙龙》接受采访时表示，美国的传统角色是反对贸易保护主义，并大力支持基于规则的多边体系。尽管美国与中国，甚至与欧洲之间存在一些贸易问题，但美国以前一向以有序的方式对待WTO和已确立的贸易原则。耶伦担心美国脱离传统角色而采取的单边行动。

耶伦也认为，美国对中国的贸易限制，可能会影响到通过全球供应链与中国联系的亚洲大部分地区。当时她警告，特朗普的政策可能导致全球增长放缓，因而主张应减少关税壁垒才能更好地服务于经济。

而对戴琪来说，有25年历史的WTO完成了很多重要的任务，但她认为现在的世界与25年前已经大不相同。除了经济数字化、技术的变化以及通过交易方式进行交流外，极为重要的发展是中国的经济增长和崛起。

在戴琪的领导下，预计美国将积极推动WTO的改革和规则的更新。特朗普政府视WTO为“美国优先”的绊脚石，阻止任命WTO上诉机构的新成员，由于缺乏必要的法定人数，上诉机构在2019年12月10日之后无法裁决贸易争端。

美国抱怨的WTO上诉机构问题包括：
WTO上诉机构超出其职权范围，并偏离成员同意的角色；上诉机构无权将非上诉机构成员的人视为成员；上诉机构经常在《WTO争议解决备忘录》规定的90天期限过后才发布决议；上诉机构越权进行专家组的实况调查；上诉机构发表与解决争议的调查结果无关的咨询意见，违反《争议解决备忘录》的原则；
上诉机构不应该把决议报告视为法律先例，也就是说，每次仲裁只是一次性地决定谁输谁赢，但不应成为裁决其他案件的先例。

前美国财政部国际贸易和投资政策助理副部长、彼得森国际经济研究所高级研究专家加里•克莱德•胡夫鲍尔对我解释，其实美国对于WTO上诉机构的不满可以追溯到奥巴马政府，因此他并不期望上诉机构会迅速恢复运作，美国可能会与其他WTO成员国在2021年达成一项协议，然后将任命上诉机构新成员。胡夫鲍尔认为，拜登就职后不久，美国将会认可恩戈齐•奥孔约•伊维拉作为下一任WTO总干事。

问题是，在日本、加拿大、澳大利亚、新西兰、马来西亚、新加坡、越南、文莱、墨西哥、智利及秘鲁等11国签订《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》，东盟10国、中国、日本、韩国、澳大利亚和新西兰共15方签订《区域全面经济伙伴关系协定》，以及刚完成谈判的《中欧投资协定》之后，WTO还有什么价值？

胡夫鲍尔认为，除非WTO开始就特定主题（国有企业、电子商务、气候措施等）进行谈判，否则WTO的相关性将逐渐消失。

我认为，戴琪应该会反映整个拜登团队“建设性的现实主义”。虽然戴琪负责与中国有关的WTO诉讼，对中国贸易问题不会手软，但她和特朗普任内的美国贸易代表罗伯特•莱特希泽的最大不同之处是：在中国加入WTO之前，莱特希泽曾经公开表示反对让中国加入。

经常被贴上“保护主义者”标签的莱特希泽曾于1999年在《纽约时报》发文警告，如果让中国加入WTO，“重商主义的中国将成为‘主要’贸易国家……实际上，（美国的）任何制造业工作都不安全。”因此，虽然莱特希泽知道中美贸易完全脱钩并不可能，但他对中国的立场自然是强硬多于现实考虑，他所做的就是企图在某种程度上逆转一桩他21年前所形容的“我们（美国）可能会后悔的交易”。

一般认为，戴琪能在贸易自由派和保护主义者中间取得平衡。戴琪对中国的崛起应该会采取相对务实的态度，而不是“扼制”策略。

 

关税

2020年8月5日在美国进步中心论坛接受采访时，戴琪表示，特朗普政府“在与中国对抗方面非常强有力”，但关税行动在很大程度上是一种防御措施，美国需要更好的“攻势”。她的想法呼应了拜登竞选纲领里传达的理念，即美国必须化被动为主动。

戴琪当时说：“我认为，进攻必须关乎我们将如何使自己、我们的工人、我们的产业和我们的盟友更快，更敏捷，能够跳得更高，能够更强有力地竞争。”因此她主张先厘清旨在使美国、劳工、产业及盟友更加灵活的政策目标，以提高竞争力。

在2020年9月2日美国国际法协会的《参与全球经济：国际法、贸易与投资》论坛上，戴琪表示她对美中竞争动态的看法是：“既有经济因素，也有战略因素，这使其非常具有挑战性，但也非常重要。”

戴琪认为，特朗普政府在贸易政策方面并不是完全错误，特朗普政府推动了美国必须真正努力研究和思考的实质问题，美中贸易关系真正特殊的是，对中美竞争关系的认识得到了广泛的两党支持。

戴琪主张，美国必须非常清楚地认识到“中国挑战”的性质。“在一定程度上，中国对我们的生活方式、我们的竞争方式、我们所知道的理想构成风险，并且威胁我们的社会和经济运作的方式，这些是我们需要非常关注的事情。希望拜登政府能真正明确我们所提出的问题：‘中国挑战和威胁的本质是什么？’”

戴琪认为，特朗普政府实际上以对中国贸易执法的名义建立了关税隔离墙，但无论谁入主白宫，未来几年美国都将不得不应对特朗普政府所设立的格局。如果美国担心在与中国的经济关系中存在着国家安全方面的忧患，或者担心中国影响美国在创新经济中保持领导能力，或者担心美国的用户数据安全，所有这些方面的考虑都需要结合在一起，但要经过非常严格和聪明的过程制定策略，这样的策略才有意义。

“我没有排除TikTok和微信引起国家安全隐患的可能性，但我确信，如果我们要处理的是与中国的贸易关系带给国家安全的隐患，那在解决这种关系和应对风险时，首先应采取的措施不应当是第一项和第二项行政命令（注：指特朗普颁布的两项行政命令）。”由此看来，戴琪主张美国应当考虑推出短期、中期和长期的战略，但不会急着出手。

戴琪也曾在内部讨论时主张，美国政府可以利用补贴和激励措施来使自己摆脱对中国进口商品的过度依赖。
她建议美国和盟国可以同意从彼此、而不是从中国购买一定数量的防护设备，尽管这可能意味着要付出更高的价格。她认为，如果制造商知道自己的市场有保障，他们就有动力在国内生产更多产品。

 

气候政策

拜登提名的内阁成员，处处显示了环保议题的重要性。这显示拜登政府将寻求在基础建设和经济复苏方面，以气候问题作为重要考量。在国际贸易上，气候问题将扮演什么样的角色？拜登政府是否会引入“环保关税”的概念？

迪斯表示，美国需要重新加入《巴黎气候协定》，并“远远超越”该协定的标准，以实现拜登的目标，到2050年实现净零排放。拜登在竞选时承诺，政府将投资2万亿美元，在未来四年内减少碳排放，加强用于发电的可再生能源量。

迪斯曾经在2015年发文支持美国加入“跨太平洋伙伴关系协定”（TPP）,
主张协议将促进美国的利益和价值观，包括保护海洋、野生动植物和环境。

迪斯去年2月接受彭博社采访时表示，许多气候政策着重于以更清洁的形式（例如风能，太阳能，水力和核能）或“使经济脱碳”来替代碳能源，尽管这很重要，但他的首要环境任务是提高现有基础设施的效率，以减少能源的总体使用。

迪斯曾在2019年接受采访时强调，太阳能电池板和电池是最大的投资机会：“在大多数现有电源都来自太阳能和间歇性电源的环境中，未来的效用可能看起来大不相同。”

这个支持再生能源的表态却受到支持核能发电人士的攻击，理由是可再生能源相关的所有额外存储和其他成本都在抬高电价，而且美国要花钱从中国购买太阳能电池板。

无论如何，气候和环保问题，以及绿色科技产业，都将贯穿中美贸易和多边组织之间的谈判。

 

实体清单和针对中国的行政令

在拜登政府领导下，科技竞争和技术转移仍将是焦点，可能会通过商务部实体清单的工具，进一步限制中国对美国技术的使用。美国专利商标局属于商务部管辖，因此商务部对对外贸易中的知识产权盗窃和强制性技术转让有话语权。而出口执法办公室负责管理出口管制，尤其是核技术和高度先进的电子技术的外流。

商务部下属的工业和安全局发布
“实体清单”，这个贸易黑名单包括涉及大规模杀伤性武器计划、恐怖主义或其他违背美国国家安全和/或外交政策利益的某些外国人士、实体或政府。实体清单上的实体必须遵守美国许可要求，才能出口或转让特定美国技术和商品。因此拜登的新任商务部长就任后，将面对“实体清单”以及相关执照的审核问题。

特朗普政府任内针对中国企业，包括华为和中兴，颁布了一系列实体清单。美国商务部也发布规则来执行特朗普禁止WeChat（微信国际版）和TikTok（抖音国际版）的行政命令，目前这两个行政命令被美国法院暂时搁置。

特朗普在1月5日签署了新的行政命令，禁止与推出八种应用程序的中国公司进行交易，包括支付宝、扫描全能王、QQ钱包、茄子快传、腾讯QQ、VMate、微信支付和金山软件的办公软件WPS
Office。美国商务部计划在特朗普于1月20日离任之前出台实施细则。

面临特朗普行政命令在美国法院受阻的现实，新任商务部长可能在与拜登团队制定整体中国政策方向后，决定经济活动和国家安全之间的界限，从而建议这些行政令的未来进程。

 

劳工问题

在人权方面，新疆和香港问题将是重点。第一项措施可能是通过《维吾尔族强迫劳动保护法》，目前这项法案已通过众议院，等待参议院投票。这项立法可能会影响到美国进口新疆或涉及维吾尔族工人所生产的商品。

由于新疆是世界上主要的棉花生产地之一，也是西红柿、稀土矿物质、电子零部件和石化产品的重要生产地，《维吾尔族强迫劳动保护法》如果通过，将影响多个产业，包括纺织服装制造商、番茄酱制造商以及相关的科技公司。

专家认为，很少有公司能够将其供应链追溯到原材料，这将造成政策执行的困难，但美国企业将被迫重新考虑强迫劳工和人权问题。

 

投资中国企业

特朗普去年11月签署了一项行政命令，禁止美国投资者对中国军方拥有或控制的企业进行投资。首度公布的名单包括中国电信、中国移动、海康威视等31家中国企业。

纽约证交所宣布在1月11日之前暂停三家中国电信公司（中国移动、中国电信、中国联通）发行的证券的交易，同时停止持有禁令所限制股票的封闭式基金和交易所产品的交易，后来经过两度反复，目前仍然决定摘牌。

据美国媒体报道，美国国务院和国防部官员正在考虑把阿里巴巴和腾讯加入投资禁令。由于这些举措对美国投资者的冲击，可能将远超对这些中国企业的影响，这将是拜登的经济团队接任后可能面临的烫手山芋。

 

国家安全问题

我认为，拜登领导的政府中，经济团队和国家安全团队将会有更深的协作，才会推出对中国的策略。国务卿和国家安全顾问提名人之前对于中国的看法值得关注。

国务卿提名人托尼•布林肯去年9月在美国商会主办的一次活动中表示，与中国“完全脱钩”不仅不现实，而且适得其反，拜登将通过与盟国建立联系，寻求以更有效方法（包括通过设置国际技术标准）来扩大美国的战略影响力。

布林肯也批评第一阶段贸易协议未能解决中美经济之间的系统性问题，而且未实现协议中要求的中方增加购买的目标，反而打击了美国农民和制造商。

拜登提名的国家安全顾问杰克•沙利文过去曾经表示支持中国的“崛起”。沙利文2017年在洛伊研究所发表的一次演讲中说：“我们需要走一条中间路线，以一种开放、公平、基于规则的区域秩序的方式鼓励中国的崛起……美国的中国政策不仅要涉及双边关系，还必须涉及我们与该地区的联系，以创造一个更有利于中国和平与积极崛起的环境。”

沙利文于《外交事务》杂志2019年9/10月号发文指出，中美可以有“没有灾难的竞争”。他表示，美国和中国竞争最好的办法将是，拒绝中国以合作提议来交换对美国利益的让步。美国在与中国竞争中的最大优势与两国关系不大，而与第三国有关。美国盟友和合作伙伴的综合力量可以影响中国在所有领域的选择，但前提是华盛顿要加深所有这些关系并将它们联系在一起。尽管有关美中竞争的大部分讨论都集中在双边关系上，但美国最终将需要将其中国战略嵌入到亚洲及世界其他地区的紧密关系和机构网络中。

沙利文对《中欧投资协定》表示反对，因为这个协定显然对美国联手欧盟对付中国不利。

 

拜登团队的整体策略

在预测拜登经济团队的可能策略时，固然个人既有的观点很重要，但许多政治任命的政务官，其实际作用的发挥，也要看整体的政策，特别是要考虑到，拜登领导的政府将会比特朗普政府更注重专业领域和部门之间的协作。

还有，虽然迪斯和戴琪都算奥巴马时期的旧臣回笼，但美国目前的政治形势和对华态度已经与奥巴马执政时有别，这个政治现实也会塑造这些官员的看法。即使在特朗普任内，原本对中国相对友善、有多年中国商业交易经历的商务部长威尔伯•罗斯，也因为特朗普重视彼得•纳瓦罗、蓬佩奥等鹰派人物的意见，而不得不变得态度相对强硬。

整体而言，拜登团队将减少基于意识形态的冲突，更多地采取实用主义的现实考量。但在对华关系上，经济和贸易政策如何与国家安全议题挂钩和切割，将是需首要关注的问题。

除了结合美国国内经济政策提升竞争力，作为对外贸易谈判的杆杠之外，拜登的经济团队在环保和可持续议题、人权与劳工等议题方面，将会有更积极的作为。

天钧丨今日时事新闻–深度：揭秘拜登经济团队的中国政策