拜登将自己定性为一名改革者 上任百天后他看清了现实

在2020年竞选总统期间,乔·拜登(Joe
Biden)雄心勃勃地承诺,将制定新的规划,进行改革,包括投票权、卫生、控枪、环境与教育。

据称,他将自己定位为一名变革性的总统,比如像大萧条时期的富兰克林·罗斯福(Franklin Delano
Roosevelt),可以实施彻底的改革,拯救一个陷灾难性危机的国家。

然而,在他就职后的第一个100天内,他开始看清现实。

拜登的雄心壮志需要得到立法机构国会的支持。尽管他所在的民主党在参众两院均保有微弱的多数席位优势,但要想确保议程得到通过,这种优势远远不够。

国会两院中,参议院在西方民主政体中有其独特之处。因为要想在这里通过最主要的法例,需要获得绝对多数票。

这来自其“冗长辩论”(filibuster,香港称“拉布”,又译“费力把事拖”)这种拖延战术,指议会中通过发表冗长的演讲拖延表决时间、瘫痪议事程序。这个英文词在19世纪出现,源于荷兰语中的“海盗”一词,或是另一意为海盗的英文词“freebooter”。从合众国早期起至今,这一规则一直是美国政治进程中的一部分。然而直到现代,它才成为在政治上设障的一种常见且有力的工具。

批评这种策略的人指责这种做法反民主,称它可以使政府运作陷入停滞。而支持者声称,这种宝贵的传统鼓励两党合作,可以防止仓促立法。

今日运作

2012年,康涅狄格州(Connecticut
)纽敦(Newtown)一所学校内,一名持枪人士杀害了20名儿童与6名老师。在这之后,时任美国总统巴拉克·奥巴马(Barack
Obama)含泪承诺,将应对控枪问题。

随之而来的立法程序包括委员会听证会、利益集团的游说、多种政策提案,以及最终的立法草案。

在酝酿四个月后,参议院100名议员中有54人赞同通过这项两党议案,这项议案要求对私人枪支交易进行背景调查,从而消除未经登记购买武器活动中的所谓“枪展漏洞”。

然而在美国参议院,仅拥有过半数席位优势并不足够。由于冗长辩论策略的使用,这项议案需要60票才可以通过。

奥巴马与控枪支持者以6票之差失利,这项议案最终被否决。在这之后的八年间,参议院至今未能在实质性枪支立法方面取得更大进展。

这一策略为何在美国出现?

美国宪法中并未有与此有关的内容。

作为建国文献之一,美国宪法列举了需要参议院绝对多数票表决通过的一系列情况,其中包括投票定罪被弹劾的政府官员、批准条约、通过宪法修正案及推翻总统否决权。宪法的作者们将立法表决规则的制定留给参众两院决定。

最初,众议院与参议院均允许其议员就任何议题进行无限制辩论。但精明的议员们很快意识到,他们可以利用这些规则从本质上“说死”一项议案,直到议案的支持者放弃并将注意力转移到其他事物上。

伴随众议院席位的增多,众议院出台规则,对辩论的时间加以限定。然而规模较小的参议院(每州各有两名参议员)有延续这个传统。

1917年,在时任总统威尔逊(Woodrow
Wilson)的催促下,参议院最终采取了一种手段以触发“辩论终结”(法语:cloture)程序。当时如果想要采取这种方式,需要得到三分之二的参议院议员的同意。

参议院在此之后于1975年修改了冗长辩论规则,将终结辩论所需的票数要求降低至今日的五分之三,也就是100个席位中的60席。其具体过程也得到修改,使用这种策略的参议员从此仅需示意他们想要阻止立法,而无需亲自在参议院内进行辩论。

这样做是想要让参议院将存在争议的议案搁置,继续专注于其他事项,避免过多延迟及僵局。

但最终结果是,冗长辩论变得更加容易了。这创造了一种与过去“说话式”拖延战术不同的方式,这种花俏的策略可以让所有努力付诸东流,存在与许多西方民主政体之中。

不过参议院近来还是对拖延战术颁布了一些例外规定。2013年,民主党人投票通过一项议案,允许仅需过半票数,便可终结关于总统对行政和司法部门提名人选的辩论。四年之后,共和党人将这一例外延伸到最高法院大法官的候选人。

如今在某种程度上,“立法拖延战术”成为了立法程序最后、也是最强力的堡垒。

漏洞

早在1974年,参议院就制定了一种程序,凭借这种叫“立法协商”(reconciliation)的工具,参议院仅以过半数票就可以通过特定的影响美国预算法律。参议院之后还附加了关于这种规则适用范围的更多细节。

相关立法不得增加10年以后的预算赤字,必须针对支出或收入,且不可用无关紧要的方式。所有立法必须经过无党派的国会预算办公室进行分析,经参议院批准。

共和党人曾使用这一程序通过减税法案,比如特朗普(Donald
Trump)在2017年支持的减税法案。拜登和民主党人在上个月也使用了这一程序推动1.9万亿美元的新冠纾困法案得以通过。

美国政府目前正在考虑使用立法协商,凭借过半多数票通过拜登的2万亿美元基础设施建设计划。由于民主党人在参议院仅拥有50个席位,在惯常规则下拜登需要10票来自共和党的赞同票突破拖延战术。

民主党人最初以为,他们在明年(2022年)国会中期选举前仅有两次使用立法协商的机会,而一年半后的选举中,他们有可能失去一院甚至两院的控制权。参议院最近的一次裁决为更多立法协商机会铺平了道路,尽管全部50名民主党议员均需投赞成票,其中还包括对立法协商机制持怀疑态度的乔·曼钦(Joe
Manchin)。

美国历史中著名的拖延战术使用

2013年控枪法案

2010年一项可以为非法移民的子女提供途径获取公民身份的移民法案

罗斯福新政中的一些立法,包括一项为年长者提供退休收入的项目

林登·约翰逊(Lyndon Johnson)的《民权法案》(Civil Rights
Act)一度被搁置57天,其后才起死回生获得通过

拖延战术改革之路

共和党人威胁称,要动用拖延战术破坏拜登的立法目标,这引起一些左翼人士呼吁彻底废除冗长辩论这一拖延战术。要想这样做,只需在民主党控制的参议院经多数表决通过便可。

还有一些人提出,保留冗长辩论这一规则,是对政治耐力和意志的更大考验。

曾经做过参议员的拜登一直反对改革拖延战术这一机制。他曾在2019年向BBC表示,这一程序可以保护少数群体的权利。

然而,在他作为总统出席的首次记者会上,拜登看上去对废除这个程序持开放态度,他对前总统奥巴马的态度表示认同,后者曾称这是美国种族隔离主义时代的遗物。

“成功的选举政治是关于可能的艺术,”他说。“让我们弄清楚我们如何可以做到这一点,并且朝着显著改变对拖延战术的滥用、甚至是废除这一规则的方向前进。”

民主党人的梦

担忧的民主党人警告称,如果民主党在对两院同时拥有控制权的当下不采取行动,要再次等到改革机会的到来可能要花好几年。

他们认为,如果参议院没有这种程序,将可以允许民主党通过推行可以增加他们政党选票的选举法、在最高法院和其他联邦司法机构增加新的法官、以及向亲民主党的波多黎各(Puerto
Rico)和哥伦比亚特区(District of Columbia)授予建州权(以及新的国会代表议席)来改变政治竞争格局。

还有其他一些民主党的主要政策倡议不太可能在参议院得到60票,但如果没有这一程序却可以凭借民主党人的全部选票得到通过。其中包括一个政府运作的、与私人公司竞争的卫生保险项目,普及幼稚园前托管,免费或低价的大学教育、新的枪支规范以及新的气候变化立法。

“拖延战术正在给枪支产业以否决权,”在2020年一场民主党总统初选辩论中,参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth
Warren)表示。“它给石油产业以否决权,还会在移民问题上给出否决权”。

然而, 有拖延战术的支持者警告称,如果废除,在接下来几年共和党人可能会借机废除民主党人取得的任何成就,并通过保守派的优先事项。

“如果拖延战术被废除,”参议员曼钦最近在一篇《华盛顿邮报》(Washington
Post)观点文章中写道,“这会为通过压倒性、有党派倾向的立法建立一个全新且危险的先例,每当政治掌控权发生变化时,我们国家的前进方向也将发生变化。由此带来的后果将是深远的,我们国家或将不再有没有稳定的执政。”

没有曼钦的支持,民主党人无法获得足够票数做出任何改变。除非曼钦改变主意,或者民主党人在2022年选举中赢得更多参议院议席,否则立法中的拖延策略目前尚且安全。

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